Pendant ce temps-là, à Bruxelles...

Fou du Droit - février/mars 2016

          Cette fin d’année riche en rebondissements méritait bien que l’on s’arrête l’instant d’une rétrospective. Au-delà des déclarations virulentes et des annonces spectaculaires, l’Union européenne a amorcé une mutation en profondeur. Lentement, discrètement, mais de manière bien réelle. Et force est de constater que cette mutation est plus le fait des fonctionnaires de la Commission et des députés européens que des États eux-mêmes, qui semblent empêtrés dans leurs contraintes électorales à court-terme et acculés de chaque côté de l’échiquier politique par des extrémismes toujours plus véhéments et incontrôlables.

     

           Les attentats du 13 novembre, en partie parce qu’ils cherchaient à atteindre Mr-tout-le-monde, n’ont rien arrangé, et c’était probablement la fin recherchée : en Hongrie, Slovaquie, Pologne mais aussi Allemagne et France, le doute et la peur ont gagné une frange supplémentaire de la population et des responsables politiques. L’envie du repli sur soi n’hésite plus à s’exprimer haut et fort. C’est une réponse humaine naturelle. Heureusement, certains ont su garder la tête froide. Leur volonté d’ouverture contre vents et marées peut sembler à certains aberrante et inconsciente. Ces hommes et ces femmes nous apportent pourtant la preuve que l’on peut rester digne et maître de ses émotions : refuser le chemin de la peur et de la colère, c’est d’abord faire preuve de beaucoup de force intérieure et d’humanité. C’est ensuite refuser de se laisser influencer aussi facilement dans ses décisions par un événement ponctuel, et, soyons honnête un instant, un événement auquel on va devoir s’habituer, aussi tragique soit-il.

 

       Évidemment, nous pouvons – et nous devons – améliorer certaines choses, comme l’échange de renseignements. Ce que les députés européens ont approuvé en commission parlementaire le 11 décembre, en votant pour un PNR européen (échanges de données personnelles relatives aux clients des vols internationaux). Mais nous ne pourrons jamais réduire à néant le risque. Parce que vivre c’est risquer sa vie, l’absence de risque n’existe que dans la mort, ne nous en déplaise. Il va donc falloir apprendre à exister en sachant qu’une menace supplémentaire s’est ajoutée à la liste : la menace terroriste. Et continuer de protéger les valeurs auxquelles nous tenons. Car, soyons réaliste : souhaite-on vraiment sacrifier nos libertés concrètes, et ces petites facilités du quotidien qu’elles nous procurent, contre l’absurdité et le fantasme d’un hypothétique sentiment de sécurité qui n’existera jamais que dans nos têtes ? Plus que jamais, la réponse politique aux attentats devra s’obliger à équilibrer liberté et sécurité. C’est le rôle du débat politique de (re)trouver cet équilibre chaque fois. Voici quelques exemples parlants qui ont agité l’actualité ces derniers mois.

 

      Refonte du Code des visas – le 1er avril 2014, la Commission européenne présentait au Parlement européen et au Conseil une proposition de règlement modifiant le règlement (CE) n°810/2009 du 13 juillet 2009 (« Code des visas »). Le Code des visas fixe les conditions et les procédures de délivrance des visas par les consulats des États membres. Cette proposition législative fait suite aux conclusions du rapport d’évaluation effectué deux ans après l’entrée en vigueur du règlement, comme cela se fait systématiquement. Tout en préservant la sécurité aux frontières extérieures de l’espace Schengen, la Commission souhaite que les modifications proposées « facilitent les voyages effectués de façon légitime et simplifient le cadre juridique dans l’intérêt des États membres ». Ces bonnes intentions connaissent essentiellement des traductions juridiques complexes. 

       Globalement, le Parlement européen, par la voix de Juan Fernando López Aguilar (Espagne, S&D) nommé rapporteur pour cette proposition de règlement, a accueilli favorablement la réforme proposée par la Commission. Les discussions entre groupes politiques ont néanmoins conduit Mr Aguilar à demander quelques aménagements via des amendements. Le résultat final est la version du texte de la Commission telle que proposée par le Parlement, qui sera ensuite débattu au Conseil.
       Une innovation « majeure » vient de la précision apportée en matière de délivrance des visas à entrées multiples. Le Code des visas désigne en effet ses bénéficiaires comme des « voyageurs de bonne foi ». Une formule bien vague qui laisse toute marge de manœuvre aux États membres pour refuser de les délivrer… Désormais, peuvent bénéficier des visas à entrées multiples tous les « voyageurs réguliers enregistrés dans le VIS ». Ils sont définis comme les « demandeurs qui ont auparavant fait un usage légal d’au moins trois visas au cours des 12 mois précédant la date de la demande ».

       Il s’agit d’une précision indispensable (et idiote quand on y pense) qu’il était impossible d’apporter auparavant. En effet, du fait des réticences de part et d’autre, la législation européenne a tendance à se constituer « à petits pas » : d’abord, on affirme les grandes ambitions dans un texte ; ensuite seulement, on rend « opérationnelle » la bonne volonté par un travail de fond à la fois technique et politique. Il est impossible de se concentrer sur les détails lorsque les grands principes eux-mêmes sont au cœur des débats. Il faut attendre que l’émotion soit retombée pour construire un droit européen qui tienne la route. Mais cela prend évidemment du temps.

 

         Création d’un visa d’itinérance – jusqu’à quel point peut-on faire confiance aux « étrangers » ? C’est peu ou prou la question houleuse qui a été soulevée, de manière plus ou moins assumée, par le  débat autour de la création d’un visa européen d’itinérance. Il est l’exemple même des difficultés à articuler liberté et sécurité. C’est ainsi que le rapporteur pour le Parlement de la proposition de règlement, Brice Hortefeux (France, PPE), a proposé d’allonger la liste des documents justificatifs à fournir au moment de la demande de manière plus que dissuasive ...

      L’objectif de ce visa ne peut être compris qu’avec un bref rappel du système de visa actuel : les visas de court séjour (« visas uniformes » de 90 jours au maximum, avec une « pause » obligatoire de 90 jours entre deux visas) relèvent du droit de l’Union européenne, tandis que les visas de long séjour (au-delà de 90 jours) relèvent des droits nationaux.

        Un souci pratique se pose donc lorsque, pour des raisons personnelles (tourisme pour l’essentiel) ou professionnelles (artistes, sportifs professionnels et troupes itinérantes en tournée), des individus souhaitent circuler dans plusieurs États membres pour une durée totale supérieure à 90 jours, tout en résidant moins de 90 jours dans chaque État membre. En effet, ils n’ont aucun intérêt à demander un visa uniforme, mais n’ont pas non plus intérêt à demander des visas de long séjour ! Au final, ils se retrouvent pris au piège entre deux échelles juridiques mal harmonisées entre elles. Ce sont là les aléas habituels des politiques communautarisées qui ne l’ont été qu’à moitié …

         Ce visa fait toujours l’objet de vives discussions, notamment en ce qui concerne la liste exacte des bénéficiaires. La Commission souhaiterait voir les riches touristes russes, émiratis ou chinois pouvoir en profiter, mais l’aile droite du Parlement européen reste sceptique quant à l’intérêt des retombées économiques par rapport au risque pris. Le problème se pose dans les mêmes termes concernant la liste des documents justificatifs exigibles.

           La député Marie-Christine Vergiat (France, GUE/GNL) a fait remarquer que la création d’un visa d’itinérance soulevait en fait une question fondamentale : « a-t-on confiance dans l’espace Schengen ou n’a-t-on pas confiance dans l’espace Schengen ? ». J’ajouterais : veut-on avoir confiance dans l’espace Schengen ? Indirectement, c’est tout le sens de la construction européenne qui se trouve interrogé.

 

         Création d’un visa humanitaire – ce débat a malheureusement donné raison à la critique qu’on adresse habituellement à l’Union européenne, et à la politique en général : beaucoup de discussions pour peu d’actes concrets. Si on tente de simplifier, l’article 25 du Code des visas, combiné à l’article 5 du Code frontières Schengen, prévoit deux types de visas européens qui peuvent être délivrés pour des « raisons humanitaires » : les visas uniformes (court séjour) et les visas Schengen VTL (valable dans un ou plusieurs États membres seulement, il permet de prolonger un visa uniforme en cours de validité « à titre exceptionnel »). Il faut y ajouter la possibilité pour les États membres, en fonction des législations nationales, de délivrer des visas de long séjour pour le même motif. Il y a donc trois réalités juridiques distinctes derrière le terme de « visa humanitaire » ! Cet éparpillement des outils juridiques est une conséquence prévisible d’une évolution des législations « à petits pas » régulièrement contrariée par manque d’une vision d’ensemble.

            Dans ces conditions, « créer » un visa humanitaire reviendrait en fait à modifier la législation européenne en vigueur pour inciter les États membres à recourir plus régulièrement à de tels visas. Comme souvent, la priorité est de donner une définition commune de « raisons humanitaires » … Des précisions juridiques permettraient ainsi de passer, dans les faits, d’un mécanisme à la discrétion des États membres à un véritable mécanisme européen de délivrance de visas humanitaires.

 

               Liste des pays d’origine sûrs – actuellement, 12 membres de l’Union européenne sur 28 possèdent une liste de pays d’origine sûrs. Ces listes sont censées être établies selon des critères communs fixés à l’annexe I de la directive 2013/32/UE. Sauf que dans les faits, leur composition est d’une diversité préoccupante : l’Irlande ne possède qu’un pays sur sa liste quand la République Tchèque en compte quarante-quatre ! L’Ukraine est sûre pour le Luxembourg, mais pas pour la Belgique, qui juge l’Inde sûre, contrairement à la Slovaquie. Et on pourrait continuer encore longtemps… 

      Globalement, selon la directive 2013/32/UE, un pays est considéré comme sûr lorsqu’on n’y observe aucune violation grave ou répétée des droits fondamentaux, ni de discriminations légales ou de fait. Il s’ensuit que, lorsqu’un demandeur d’asile introduit une demande auprès d’un État, si son pays se trouve sur la liste nationale des pays d’origine sûrs, la procédure d’examen de sa demande est accélérée. La liste commune à l’Union de pays d’origine sûrs viendrait s’ajouter aux listes nationales. Lorsqu’un État tiers est ajouté à la liste commune, l’Union européenne prend en main la gestion des demandes de protection internationale (asile ou protection temporaire). À l’inverse, lorsqu’un État tiers est retiré de la liste commune, les États membres peuvent décider de maintenir cet État sur leur liste nationale et récupérer la gestion administrative des demandes concernées. Il ne s’agit donc nullement de « priver les États d’une part de leur souveraineté » mais d’améliorer la coordination à l’échelle européenne.

           Pour Human Rights Watch, cette proposition législative, c’est le monde à l’envers : pourquoi accélérer l’examen de la demande d’asile alors qu’on sait que les ressortissants proviennent, justement, de pays qu’ils ne devraient a priori pas chercher à fuir ? Quel est l’intérêt d’instaurer une présomption de rejet pour affirmer dans le même temps que chaque cas continuera d’être examiné individuellement dans le respect de la procédure ?  C’est faire prévaloir la peur – des abus, de l’autre, de l’étranger – sur la rationalité que de vouloir dresser une liste de pays d’origine sûrs quand il faudrait, au contraire, dresser une liste de pays d’origine non-sûrs, dont les ressortissants ont besoin de voir leur demande d’asile traitée en priorité et de manière accélérée du fait du risque grave qu’ils encourent. Les raisons à l’établissement d’une telle liste étaient avant tout politiques : créer cette liste permettait d’y inclure la Turquie, et ainsi de lui graisser la patte dans le cadre des négociations d’un UE-Turquie sur la « gestion » des réfugiés.


       Heureusement, l’agenda politique européen n’est pas resté obnubilé par la mal-nommée « crise migratoire » (ne serait-on pas plutôt face à une crise de l’Union européenne ?). La réforme des institutions européennes a suivi son cours, à la recherche d’une Union plus compréhensible et accessible. On doit notamment signaler la réforme du mécanisme d’Initiative Citoyenne Européenne (ICE), car elle est bien partie ! 
Pour rappel, l’ICE est un mécanisme issu du Traité de Lisbonne en 2009 (opérationnel depuis février 2012) qui consiste, pour les citoyens européens, à inviter la Commission européenne à soumettre une proposition législative au Parlement européen et au Conseil, en vertu de son droit d’initiative. Il faut évidemment que la proposition entre dans un domaine de compétence de la Commission (autrement dit, dans le domaine de compétence exclusive de l’Union européenne). Dans les faits, ce mécanisme est largement sous-utilisé. En cause, une procédure lourde et complexe, qui manque de transparence. On peut mentionner de nombreuses difficultés techniques et pratiques : la barrière de la langue et le prix des traductions juridiques, le manque d’informations claires et de points de contact, des exigences disproportionnées pour pouvoir signer, l’engagement de la responsabilité personnelle des organisateurs de l’ICE, le prix exorbitant de serveurs privés pour héberger les signatures en ligne, des dates butoirs mal pensées. Il ne faudrait pas oublier pour autant des considérations politiques : l’absence d’explication détaillée de la part de la Commission en cas de refus d’enregistrer une initiative, et d’une manière générale, son pouvoir discrétionnaire injustifié.

 

           C’est à cette lourde tâche qu’ont dû s’atteler les eurodéputés avec une bonne volonté et un sens pratique remarquable. Les propositions des parlementaires pour améliorer le mécanisme, s’appuyant sur une évaluation fournie du système actuel, sont consistantes et concrètes, mais trop nombreuses pour être détaillées ici. De plus, rien n’est encore joué. Désormais, on attend la proposition de règlement de la Commission. Ce sont là quelques exemples de l’activité intense qui anime chaque jour les institutions européennes. Ils montrent à quel point la réalité est plus nuancée que les médias et politiques nationaux ont tendance à le dire. Derrière les grandes déclarations qui font mouche, la complexité du processus législatif, nécessaire en démocratie, aboutit à des résultats moins catégoriques. Parce que chaque avis est pris en compte au moment de prendre une décision, « Bruxelles » n’existe pas. On voudrait réduire l’Union européenne à un singulier pour mieux la comprendre ou l’accuser, mais elle reste heureusement plurielle. Cette pluralité des identités et des opinions reste une excellente garantie contre toutes – la plupart - des dérives.

Lauriane LIZE-GALABBE

 

 

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